党的二十届三中全会提出，“积极应对人口老龄化，完善发展养老事业和养老产业政策机制”，“优化基本养老服务供给，培育社区养老服务机构”。如何让“养老”逐步迈向“享老”，推进养老服务高质量发展，成为各地方政府积极应对人口老龄化的重要任务。居家社区养老能够为家庭养老充分赋能，具有兼顾家庭看护和社区专业服务支持，满足中国老年人在熟悉的环境中“安老”“享老”的需求，已经成为我国养老服务重要举措，为居家和社区养老提供养老服务支撑的社区养老驿站成为很多城市公共服务建设的重点。
我国居家养老服务发展从试点至今已经走过了23年，发展过程中呈现出政府主导、循序渐进和城镇优先的特点。2016年5月，中共中央政治局就我国人口老龄化的形势和对策举行第三十二次集体学习，习近平总书记在主持学习时强调，要“构建居家为基础、社区为依托、机构为补充、医养相结合的养老服务体系。”《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》提出，要构建居家社区机构相协调、医养康养相结合的养老服务体系。中央层面关于居家社区养老服务的定位越来越明确，地方政府也积极推动实施，打造形成了我国养老服务的“9064”“9073”格局。根据民政部数据，截至2022年底，全国共建成34.7万个社区养老服务机构和设施。本文选取人口老龄化程度高、增速快，居家社区养老驿站布局早、发展快的A市为例进行剖析。截至2024年3月，A市养老驿站共计1459家，但这些社区养老服务驿站的生存状况堪忧，“A市80%以上的社区养老驿站入不敷出，有些甚至自疫情之后没有开过门”(访谈编号：20230405L)。A市民政局养老工作处于2020年开展的调研中发现，目前各区均有几家驿站处于关闭状态，有的养老驿站在疫情缓解后也没有继续开展服务。[1]这种情况在全国其他城市也不少见。S省民政厅某厅长表示，“这种情况在该省也很严重。不会比A市情况更好”(访谈编号：20210615SL)。该省调研提供的数据显示，老年人日间照料中心和农村幸福院70%以上闲置。
一方面是各地政府积极布局居家社区养老服务机构，另一方面却是已建的居家社区养老服务机构经营困难，举步维艰。如何破解居家社区养老服务的困局，让居家社区养老服务机构活下去?
居家社区养老驿站为何难以可持续运营?现实中，很多居家社区养老驿站模式新、功能全，智慧化水平较高，但仍难以可持续运营。一些学者围绕居家社区养老驿站发展困境，从政策扶持精准度不够等角度探寻问题产生根源。[2]有的学者认为养老服务立法滞后导致系列不良效应，如养老主体责任边界不清晰，责任失衡;经营主体进入养老服务业难，发展好更难;养老服务人才缺乏、队伍不稳等，[3]造成运营困境。
针对现有困境，一些学者提出了优化建议。其一，围绕功能提升，提出发展社区嵌入式养老服务模式，[4]认为通过推动居家社区机构养老服务一体化发展，依托机构形成养老服务中心，由中心辐射多个养老驿站，把服务送进社区和老人家里，[5]以功能提升解决当前居家社区养老服务面临的困境。其二，围绕服务供需平衡，学者研究发现我国面临养老服务需求“橄榄型”特征与养老服务供给“哑铃型”特征之间的供需结构性矛盾，应加强对居家社区养老服务扶持发展。[6]其三，智慧养老研究认为，通过人工智能等信息技术能够实现“家庭适老、社区养老、社会助老、康养医养融合的数字养老服务链”，[7]更好解决养老困境。
以上研究对居家社区养老驿站这种养老模式发展提供了很好的理论基础和实践探索，但未能解答为什么有些居家社区养老驿站运行顺畅，有些却难以为继?本文尝试以供需理论为视角对A市在开展居家社区养老驿站中不同服务模式进行比较研究，探寻居家社区养老驿站可持续运营的可行性和发展进路。
二、居家社区养老驿站可持续运营理论框架
当前对居家社区养老驿站的研究大多建立在单一运用嵌入理论、数字治理理论、福利多元主义等理论基础上，解决的是政府等主体如何进行服务有效供给，但难以解释当前居家社区养老服务机构等如何提供长效性服务供给。因此，从“供给—需求”理论的视角，探讨如何综合运用嵌入理论、协同治理理论，如何更为有效回应居家社区养老服务过程中，养老人群需要什么样的服务，什么样的供给方式能够满足需求同时又能长效发展。
(一) 居家社区养老驿站可持续运营的供需平衡要求
供需平衡理论关注供给与需求的平衡，如凯恩斯认为，供给是需求的函数，需求往往引导供给，有效的市场需求将通过释放消费牵引生成新供给。党的十八大以来，中央层面多次提出要根据需求进行供给侧结构性改革的要求，“十三五”规划中明确要求增加公共服务供给，从解决人民最关心最直接最现实的利益问题入手，增强政府职责，提高公共服务共建能力和共享水平。2020年，中央经济工作会议中强调，要形成需求牵引供给、供给创造需求的更高水平动态平衡，提升国民经济体系整体效能。[8]依据供需平衡理论，分析当前居家社区养老服务中的服务需求与供给之间的结构关系，有助于探讨剖析居家社区养老驿站难以持续发展的根源。
(二) 居家社区老年人群养老服务需求
养老服务供给首先要做的是要根据老年人分类，明晰不同群体特征的老年人需要的服务类型，政府要做的是做好供需对接。2008年，民政部等十部门联合印发了《关于全面推进居家养老服务工作的意见》，根据老年人群特性，把老年人划分为生活自理老人和生活不能自理老人。两类老人的服务需求不同。主要包括以下需求内容。
1.生活照料服务需求。包括根据老年人需求提供的居家上门陪护服务，助餐、助洁等生活性照料类服务。
2.健康管理服务需求。包括老年综合评估服务、上门巡诊、老年慢性病管理、健康档案建立、健康教育与咨询、康复护理等服务，以及陪同老年人就医和转诊陪同就诊等服务。
3.精神慰藉服务需求。包括为老年人提供的散步、外出活动、社会交流、思维训练等日常生活慰藉服务，为老年人提供压力缓解等相关服务。
4.临终关怀服务需求。主要包括针对临终老年人特殊需求，提供的生活照料、疼痛和呼吸管理、舒缓服务、营养支持、情绪应对等相关服务。
5.经济保障需求。[9]养老服务需要老人具有相应的服务购买能力。老年人的收入来源主要依靠养老储备，包括各类养老保险金、养老储备、子女供养、福利捐赠和政府补贴等。
民政部、全国老龄办发布《2022年度国家老龄事业发展公报》数据显示，截至2022年末，全国65周岁及以上老年人口20978万人，占总人口的14.9%，其中享受高龄补贴的老人(80岁以上老人)人数为3406.4万人，另据国家卫健委老龄司数据，其中失能失智老人总数超过4500万人。按照我国居家社区养老服务“9064”和“9073”格局设计，90%的老人将选择在居家养老，6%或7%的老人选择在社区养老。这将带来海量的居家和社区养老服务需求。
(三) 居家社区养老服务供给
从居家社区养老服务供给的角度来看，当前我国老年人群服务供给主要包括三个服务供给体系和三种主要的供给模式。
1.服务供给体系。一是生活照护供给体系。包括社区或居家生活照护系统，一般由社区养老服务驿站、日间照护中心、养老机构延伸到社区养老服务驿站提供的服务等供给方式，主要包括为社区老年人提供居家上门服务，如助餐、助浴等生活照料服务;由社区养老活动中心提供的文体娱乐活动等。二是医疗服务供给体系。包括社区养老驿站与基层医疗服务机构合作提供的医养结合服务，如急病发作期提供的上门诊疗、绿色通道转诊服务;针对慢性病或失能失智老人的上门巡视巡诊、医疗护理服务、康复治疗服务、精神慰藉等，以及临终时提供的安宁疗护等服务。三是预防服务供给体系，包括社区组织的老年俱乐部、老年大学、志愿者组织等提供的生活援助和预防宣传等服务。
2.主要的服务供给模式。从服务供给主体、服务供给内容、服务运营方式进行划分，可以把当前的居家社区养老服务机构分为三种供给模式。一是政府出资建设型居家社区养老服务模式，由政府出场地，投资购买养老服务设施，聘请人员开展居家社区养老服务的公办公营模式。二是政府出资补贴型居家社区养老服务模式，政府免费提供场地，对场地进行适老化改造，由民间资本管理运营提供居家社区养老服务的公办民营模式。三是由民营资本出资开展的小型家庭式养老服务的民办民营模式(见表1)。
